Pubblicato il 24/01/2025

N. 00062/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00468/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 468 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Farmacia Mariani di dott.ssa Maria Elena Mariani, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Garzuglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Gennari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Farmaciaterni S.r.l. Unipersonale, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- della delibera della Giunta Comunale del Comune di Terni, n. 131 dell'11 maggio 2022, pubblicata in data 12 maggio 2022 fino al 27 maggio 2022, avente ad oggetto: “REVISIONE ORDINARIA DELLA “PIANTA ORGANICA” DELLE FARMACIE AI SENSI DELL'ART. 2, COMMA 2, DELLA L. 475/68. ANNO 2022.”, limitatamente alla parte in cui è stata assegnata parte (lato destro) della zona di Corso del Popolo alla Farmacia Falchi (sede 4);

- di ogni altro atto presupposto, conseguente inclusi, per quanto possa occorrere: la relazione istruttoria del 9.5.2022, allegata alla DGC 131/2022, limitatamente alla parte in cui è stata assegnata parte (lato destro) della zona di Corso del Popolo alla Farmacia Falchi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La d.G.C. del Comune di Terni, n. 131 dell’11 maggio 2022, pubblicata in data 12 maggio 2022 fino al 27 maggio 2022, avente ad oggetto: “REVISIONE ORDINARIA DELLA “PIANTA ORGANICA” DELLE FARMACIE AI SENSI DELL'ART. 2, COMMA 2, DELLA L. 475/68. ANNO 2022.”, viene impugnata dalla Farmacia Mariani, titolare della sede n. 7, limitatamente alla parte in cui è stata assegnata una parte (lato destro) della zona di Corso del Popolo alla sede n. 4 (della Farmacia Falchi, di proprietà di Farmaciaterni s.r.l., unipersonale interamente controllata dal Comune, reintrodotta/reinsediata nella sede storica di via Roma, dopo il mancato trasferimento a via Bramante).

2. La ricorrente sottolinea che:

- con la revisione della pianta organica del 2020 nell’ambito della sede n. 7 era stato inserito il lato destro di Corso del Popolo;

- si trattava di una scelta del tutto logica e ragionevole in considerazione del fatto che tale area (lato destro di Corso del Popolo) era rimasta “vacante” successivamente al trasferimento della sede n. 8 facente capo alla Farmacia Morganti (da Corso Vecchio, in prossimità di Piazza della Repubblica, a Strada di San Martino, zona di viale dello Stadio), e che da Piazza della Repubblica n. 15, ove ha sede la Farmacia Mariani, la naturale prosecuzione del percorso stradale è proprio Corso del Popolo.

3. Sulla base di tale premessa, lamenta:

(i) – che, nonostante la revisione le abbia sottratto una parte della zona di riferimento, non le sia stata consentita la partecipazione procedimentale, in violazione dell’art. 7 della legge 241/1990;

(ii) – che la scelta di delimitare la zona sia viziata da violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 2, della legge 475/1968 in combinato disposto con l’art. 2 del d.P.R. 1275/1971, e da difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà e sviamento; infatti, in palese contrasto con la situazione di fatto e contraddicendo gli stessi criteri individuati (cioè, tenere conto dell’attuale situazione urbanistica e dell’affluenza diurna) il Comune ha tolto il lato destro di Corso di Popolo alla zona n. 7 e, senza alcuna ragione (se non quella di favorire un interesse interno al Comune stesso atteso che la Farmacia Falchi è una farmacia comunale), l’ha assegnata alla zona n. 4; né assume valenza motivazionale l’esigenza rappresentata dal Comune di mantenere l’attuale offerta anche in zona Corso del Popolo, atteso che proprio la presenza della Farmacia Mariani già soddisfa tale finalità.

(iii) – che la scelta sia inoltre in contrasto con gli artt. 41, 97, 118 Cost., e sia inficiata da eccesso di potere per sviamento, conflitto d’interessi, illogicità, in quanto assunta in posizione di conflitto di interessi e volta a favorire la farmacia comunale, il cui scopo dovrebbe invece essere quello di assicurare la copertura del servizio laddove l’attività non sia remunerativa;

(iv) – che, nonostante la giurisprudenza richieda che la revisione della pianta organica sia motivata e supportata da adeguata istruttoria e tenga conto dei principi di imparzialità e trasparenza, ciò non sia avvenuto nel caso in esame.

3.1. Dopo aver ottenuto l’accesso agli atti del procedimento di revisione, la ricorrente ha proposto motivi aggiunti, prospettando un ulteriore motivo di censura:

(v) - dalle planimetrie delle P.O. 2020 emerge che il lato destro di Corso del Popolo non è mai stato di spettanza della Farmacia Falchi: non è spiegata (né giustificata), quindi, la motivazione di tale estensione, che non è riconducibile alla situazione demografica e alle superfici atteso che la ricorrente ha subito contrazioni e non certo vantaggi dal calo demografico e dalla chiusura del traffico, quanto meno al pari della controinteressata farmacia Falchi.

4. Il Comune di Terni si è costituito in giudizio ed ha controdedotto puntualmente, eccependo in particolare:

- l’irricevibilità dei motivi aggiunti, in quanto depositati in data 31 ottobre 2022, e quindi tardivi se si tiene conto che in data 19 luglio 2022 la stessa ricorrente aveva depositato in giudizio la relazione istruttoria dalla quale si deducono le motivazioni della delimitazione della zona, oggetto di censure;

- la mancanza di interesse della ricorrente a coltivare le proprie doglianze, in quanto la Farmacia Falchi non ha mai modificato la propria originaria localizzazione in via Roma, pur essendone programmato il trasferimento in via Bramante, mai avvenuto;

- l’infondatezza del gravame, in quanto: non era necessaria la partecipazione procedimentale della ricorrente; alla luce della natura programmatica del provvedimento impugnato, che rientra tra gli i c.d. “atti a contenuto generale”, non era necessaria una motivazione analitica, ai sensi dell’art. 3, comma 2, della legge 241/1990; in ogni caso, la nuova zonazione risponde pienamente ai criteri indicati nella relazione istruttoria, da cui emerge anche l’esistenza per la zona di pertinenza della ricorrente di dati assai più vantaggiosi, riguardo alla superficie ed ai residenti, rispetto a quelli della zona n. 4, e comunque le decisioni in materia sono caratterizzate da ampia discrezionalità.

5. Non si è invece costituita in giudizio la farmacia controinteressata.

6. Occorre anzitutto disattendere l’eccezione di inammissibilità del gravame per mancanza di interesse della ricorrente.

L’interesse sembra innegabile, se si considera la funzione delle zone farmaceutiche nel quadro dell’ordinamento vigente; occorre infatti ricordare che:

- “all’interno della cornice regolatoria delineata dall’art. 11 del d.l. 1/2012, convertito nella legge 27/2012, lo scopo della perimetrazione della zona di una sede farmaceutica è quello di delimitare la libertà di scelta del farmacista, nel senso che questi è, in linea di massima e salvo eccezioni, libero di scegliere l’ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all’interno di quel perimetro; a fronte di tale libertà di scelta, i titolari delle zone contigue non hanno tutela, salva la distanza minima obbligatoria di duecento metri” (così, TAR Umbria, n. 193/2024, che richiama Cons. Stato, III, n. 3338/2019);

- “la ratio dell’istituzione delle zone di pertinenza delle sedi farmaceutiche è, dunque, quella di assicurare “un’equa distribuzione sul territorio” e di garantire “l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate” e non già di garantire una rendita di posizione degli operatori economici già titolari di una sede farmaceutica, apparendo invero gli interessi di quest’ultimi recessivi dinnanzi al perseguimento delle finalità sopra indicate, sempre che esse vengano correttamente perseguite” (così, TAR Lazio, II, n. 1994/2024, che richiama Cons. Stato, III, n. 3410/2022);

Pertanto, la ricomprensione di una o più strade nell’ambito di una zona farmaceutica non è priva di interesse per i titolari delle zone adiacenti, tanto più per chi, in esito alla revisione periodica, si sia visto sottrarre quell’area alla propria zona, dato che la delimitazione della zona condiziona (sia pure in modo non rigido, essendo sufficiente la sola indicazione di una località/zona, senza precisi confini – cfr. Cons. Stato, III, n. 3410/2022, e comunque essendo ammesse deroghe in presenza dell’impossibilità di reperire locali idonei – cfr. Cons. Stato, III, n. 1779/2024) l’ubicazione concreta dell’esercizio, e quindi incide sulla concorrenza tra le farmacie limitrofe.

7. Anche l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti va disattesa.

La censura supplementare fa infatti leva sulla conoscenza delle piante organiche (delimitazioni delle zone farmaceutiche) precedenti a quella oggetto di contestazione, che non può ritenersi avvenuta dalla sola lettura della relazione istruttoria, depositata con il ricorso introduttivo, ma soltanto a seguito dell’accesso documentale consentito dal Comune con la pec in data 16 agosto 2022.

Ciò, senza contare che la censura appare sostanzialmente confermativa di argomentazioni già svolte con il ricorso introduttivo.

8. Il ricorso, tuttavia, è infondato nel merito e deve pertanto essere respinto.

8.1. In ordine alla partecipazione procedimentale, oggetto del primo motivo di ricorso, deve ribadirsi che, secondo la giurisprudenza, nei confronti dei titolari di altre sedi farmaceutiche non deve essere assicurata la partecipazione procedimentale.

Infatti: “… costituisce orientamento costante della Sezione (30 maggio 2017, n. 2557; 19 settembre 2013, n. 4668) che, in presenza dell’istituzione di una nuova sede farmaceutica, non trovano applicazione le forme partecipative previste dall’art. 7, l. n. 241 del 1990, in quanto i farmacisti già titolari di farmacia non possono considerarsi destinatari “diretti” del provvedimento da emanare, giacché detta istituzione solo di riflesso, ossia indirettamente, si risolve in una diminuzione della potenziale clientela di quelli. Aggiungasi che l’apertura di una nuova sede farmaceutica costituisce un atto di pianificazione e di programmazione sicché, ai sensi dell’art. 13, comma 1, l. n. 241 del 1990, deve escludersi che al relativo procedimento possano applicarsi le norme sulla partecipazione e, in particolare, quella relativa all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei titolari di sedi farmaceutiche già esistenti (Cons. Stato, sez. III, 6 febbraio 2015, n. 603)” (Cons. Stato, III, n. 3136/2018, richiamata da TAR Umbria, n. 193/2024, cit.).

Sembra evidente, secondo un principio di continenza, che quanto affermato riguardo all’istituzione di una nuova sede farmaceutica debbano trovare applicazione anche all’ipotesi in cui, come avviene nel presente giudizio, si controverta sui confini di sedi già esistenti.

8.2. Gli altri motivi di ricorso riguardano in sostanza la mancanza di valide motivazioni della ricomprensione nella zona n. 4 del lato destro di Corso del Popolo, in precedenza ricompreso nella zona n. 7, e lo sviamento che tale scelta concretizzerebbe, e possono essere esaminate congiuntamente.

8.2.1. Secondo la giurisprudenza, trattandosi di atto di pianificazione e di programmazione, la scelta amministrativa non è soggetta all’obbligo di motivazione ai sensi dell’art. 13, comma 1, legge n. 241/1990, sicché in questi casi l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione può dirsi adempiuto “con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte amministrative, senza necessità di una motivazione puntuale” (cfr. Cons. Stato, IV, n. 3365/2017, richiamato da TAR Lazio, II, n. 1994/2024, cit.).

8.2.2. Anche questo Tribunale ha avuto modo di affermare che in materia di zonazione farmaceutica “è unanimemente riconosciuta in giurisprudenza un’ampia discrezionalità che si dispiega nella ricerca di una formula di sintesi espressione del bilanciamento di interessi diversi e che tiene conto di una pluralità variegata di fattori distinti, attinenti alla popolazione, attuale e potenziale insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione e vari altri, la cui concreta composizione ammette evidentemente una pluralità di possibili alternative di guisa che - salvi i casi di errori di fatto che hanno condizionato il processo decisionale ovvero di situazioni di manifesta illogicità ed irragionevolezza delle scelte privilegiate - non vi è spazio per un sindacato esterno che si risolverebbe nella sostituzione di una soluzione ad altra senza far venir meno l’intrinseca opinabilità sottesa ad ogni giudizio di merito (cfr. Cons. Stato, III, n. 7998/2020, n. 6570/2020 e n. 6237/2019); in altri termini, la latitudine del potere discrezionale è tale da imporre al sindacato del giudice amministrativo di arrestarsi non solo dinanzi a scelte tra di loro equivalenti, ma anche dinanzi a soluzioni opinabili o poco condivisibili, purché non irragionevoli (cfr. Cons. Stato, III, n. 2843/2019, n. 5446/2017, n. 2539/2017 e n. 2557/2107)” (TAR Umbria, n. 193/2024, cit.).

8.2.3. La relazione istruttoria sottesa al provvedimento impugnato, in ogni caso, indica delle finalità – il mantenimento dell’offerta del servizio farmaceutico nell’area centrale della città, in ragione di un’intensificazione delle frequentazioni diurne, insieme all’opportunità di risolvere un contenzioso legato all’area (di via Bramante, quindi fuori dal centro) in cui era stata programmato il trasferimento della sede n. 4 - che non appaiono illogiche e rispetto ai quali è del tutto coerente la ricollocazione della sede n. 4, con conseguente inevitabile sottrazione alle zone adiacenti di aree ad esse assegnate nella precedente perimetrazione.

In particolare, va sottolineato quanto si legge a pag. 14 - “... Nel corso istruttorio si è preliminarmente dato atto del mancato spostamento della Farmacia Falchi da Via Roma a Via Bramante, che ha permesso di escludere eventuali contenziosi con la medesima Farmacia Falchi nel caso di riassegnazione della sede storica di Via Roma. Tale scelta è stata in ogni caso dettata da considerazioni sociali, demografiche e urbanistiche; in particolare: - I recenti interventi in prossimità del centro cittadino (realizzazione della pista ciclopedonale di via del Cassero, spostamento del mercato settimanale nell’area antistante palazzo Spada e Largo Frankl, la viabilità ciclopedonale Via Brenta – Passerella Largo Frankl) e lo sviluppo dell’area commerciale presso il nuovo Palazzetto dello Sport in Viale dello Stadio, comportano una intensificazione delle frequentazioni diurne, anche attraverso percorsi di mobilità leggera, verso il centro urbano. – Si rende quindi necessario il mantenimento della attuale offerta del servizio farmaceutico nell’area centrale della città (via dello Stadio, Viale Aleardi, Via del Cassero, Corso del Popolo, Via Roma, Largo Frankl) direttamente interessata dall’incremento di frequentazione soprattutto in fasce orarie diurne, riproponendo quindi nella P.O. la sede storica della Farmacia Falchi) (Via Roma) con la restituzione della relativa pertinenza territoriale e la contestuale rimodulazione delle aree delle farmacie limitrofe. – La scelta di reintrodurre la sede della Farmacia Falchi nell’area di Via Roma consente inoltre il superamento (almeno in parte) dei motivi di contenzioso insorto innanzi al Tar e relativo all’area della sede precedentemente individuata per la Farmacia Falchi in via Bramante; l’area liberata viene infatti ripartita tra le farmacie limitrofe esistenti, tenendo anche conto dell’esigenza di riequilibrare i bacini di utenza della zona tra Maratta e Borgo Rivo che pertanto è stata ridefinita...” - e a pag. 17 - “... Relativamente alle farmacie assegnate, si evidenzia la modifica sostanziale relativa all’area precedentemente individuata per la Farmacia Falchi in via Bramante, che viene ricollocata nell’area di via Roma – Corso del Popolo. Nel corso istruttorio si è dato atto del mancato spostamento della Farmacia Falchi da Via Roma a Via Bramante che consente la modifica proposta senza dover prevedere trasferimenti obbligatori...” della succitata relazione istruttoria.

8.2.4. La ricorrente non ha contestato la rilocalizzazione della sede n. 4 in zona centrale, né l’ubicazione del relativo esercizio nei locali originari di via Roma. Ha però lamentato la sottrazione, a vantaggio della sede n. 4, di una parte (il lato destro di Corso del Popolo) della propria zona di pertinenza individuata dalla precedente pianta organica di cui alla d.G.C. n. 326/2020.

8.2.5. Deve tuttavia sottolinearsi che non è stata soltanto questa la differenza tra la perimetrazione della sede n. 7 oggetto di contestazione e quella precedentemente esistente. Secondo quanto si evince dalla documentazione versata in atti, ed in particolare dal raffronto tra le mappe delle zone farmaceutiche (quella riferita alla d.G.C. n. 131/2022 e quella riferita alla d.G.C. n. 325/2021 - che deve supporsi la perimetrazione previgente a quella contestata - rispettivamente, doc. n. 10 e n. 11 della produzione comunale) e dai dati delle tabelle allegate alla relazione istruttoria contenente la proposta poi recepita dal provvedimento impugnato (doc. n. 3), la zona n. 7, mentre si è vista sottratta l’area in questione, ha avuto un allargamento in direzione ovest, risultando, secondo la proposta per il 2022, estesa 233.661 mq e comprensiva di un’area che in precedenza, si suppone scontando il programmato trasferimento della sede n. 4, era stata compresa nella zona di pertinenza della sede n. 8. In ogni caso, la zona n. 7 ha registrato un aumento del numero di residenti (1.815, a fronte dei 1.621 indicati al 31 dicembre 2021 – peraltro, in un quadro di costante progressiva diminuzione dei residenti nel Comune di Terni. La zona n. 4 registra dati assai inferiori (nel 2022 112.330 mq e 726 residenti, in forte diminuzione rispetto ai 1.114 al 31 dicembre 2021), che, tra le sedi farmaceutiche (29 più 4 programmate di nuova istituzione nel 2020, e 29 più 3 nel 2022), la collocano al penultimo posto per residenti ed all’ultimo per superficie.

8.2.6. Per quanto tali elementi (non contestati dalla ricorrente) costituiscano soltanto un’indicazione orientativa sull’equilibrio complessivo dei bacini di utenza legati alle zone farmaceutiche (essendo evidentemente gli utenti liberi di recarsi nell’esercizio che preferiscono, ancorché lontano dalla propria residenza), tuttavia, in assenza di considerazioni della ricorrente sulla valenza commerciale dell’area sottrattale, anche comparativamente a quella dell’area acquisita, sono sufficienti a giustificare la scelta, ed impediscono che la nuova zonazione risulti illogica, non equilibrata o dettata da interessi diversi da quelli che devono presiedere all’esercizio della funzione, vale a dire, come sopra ricordato, la più ampia accessibilità al servizio farmaceutico da parte degli utenti e l’equa distribuzione sul territorio delle farmacie.

La ricomprensione di una strada nella propria zona di pertinenza non può ritenersi un presupposto immodificabile con le revisioni periodiche e l’effettiva idoneità della perimetrazione delle sedi ad assicurare il conseguimento delle finalità ricordate, quelle generali dell’istituto della zonazione e quelle specifiche di ciascuna situazione comunale, costituisce anche il limite entro il quale può essere assicurata ai farmacisti una tutela rispetto alle modificazioni della propria zona.

In conclusione, non vi sono sufficienti elementi per ritenere fondate le censure in esame.

9. Le spese di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente, Estensore

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO