N. 03407/2024REG.PROV.COLL.

N. 00163/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 163 del 2024, proposto da Sol.Co. Civitas Consorzio tra Cooperative Sociali di Solidarietà Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9284063B25, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Masi, Maria Cristina Fabbretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Nuovo Circondario Imolese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Silva Gotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

la Cooperativa sociale Quadrifoglio S.C. Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
il Comune di Medicina, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Bologna (Sezione Seconda) n. 563 del 2023, non notificata e resa inter partes.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Nuovo Circondario Imolese e della Cooperativa sociale Quadrifoglio S.C. Onlus;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2024 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Fabbretti, Gotti e Sbrana;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante, che ha partecipato al Lotto 3 –– Comune di Medicina – CIG 9284063B25 alla gara europea a procedura telematica aperta per l’affidamento dell’appalto di servizi educativi, assistenziali, di mediazione e altri per i Comuni di Imola, Castel San Pietro Terme, Medicina, Dozza, Castel Guelfo di Bologna, Mordano, Borgo Tossignano, Fontanelice, Castel del Rio, ha chiesto la riforma della sentenza del T.a.r. per l'Emilia Romagna, Bologna (sezione seconda) n. 563, pubblicata il 9 ottobre 2023, non notificata, con la quale è stato respinto il ricorso proposto avverso la determinazione n. 199/2022 del Circondario di aggiudicazione del lotto 3 alla controinteressata, la comunicazione di aggiudicazione , ai sensi dell’art. 76, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 50 del 20216, nonché i verbali di gara e i documenti contenenti il giudizio di congruità dell’offerta della Cooperativa Quadrifoglio S.C. Onlus.

1.2. L’appellante deduce l’erroneità della sentenza:

1) per error in iudicando per violazione degli artt. 23, 30, 97 e 105, comma 9, del d.lgs. n. 50 del 2016, per eccesso di potere per difetto di motivazione e per difetto di istruttoria.

Ad avviso di parte appellante la sentenza sarebbe erronea laddove il giudice di primo grado ha ritenuto corretto l’operato del R.U.P. in sede di verifica dei costi della manodopera, eseguita contestualmente alla verifica dell’anomalia ed ha considerato regolare l’offerta presentata dalla controinteressata Cooperativa sociale Quadrifoglio s.c. Onlus, nonostante fosse stato violato il costo della manodopera: a) per omesso corretto computo del P.T.R . – piano territoriale di risultato - e della sanità integrativa, in quanto a seguito dell’accorpamento delle due voci in un’unica voce definita “contratto 2° livello + sanità integrativa” sarebbero state violate le previsioni inderogabili stabilite dalla contrattazione territoriale applicabile ai lavoratori che prestano servizio in provincia di Bologna; b) per errato computo di sgravi contributivi per abbattere il costo del lavoro che non sarebbero stati in vigore alla data di presentazione dell’offerta, successiva al 30 giugno 2022; c) per l’utilizzo di un divisore annuo del costo del lavoro differente da quello ministeriale in assenza di prova del legittimo scostamento ai fini della riduzione del costo del lavoro in quanto mancherebbero giustificazioni documentate sul dato storico aziendale delle assenze con conseguente illegittimo abbassamento del costo orario della manodopera, senza peraltro considerare i costi per la sostituzione cui l’impresa deve necessariamente far fronte per l’esecuzione del servizio appaltato;

2) per error in iudicando, per violazione degli artt. 23, 30, 97 del d.lgs. n. 50 del 2016, per eccesso di potere per disparità di trattamento, per contraddittorietà, per difetto di istruttoria, per carenza e difetto di motivazione, per illogicità e irragionevolezza.

Parte appellante deduce l’erroneità della sentenza anche nella parte in cui non ha ritenuto raggiunta la prova che l’offerta presentata dalla controinteressata fosse formulata in perdita. E, infatti, ad avviso dell’appellante se fosse stato correttamente eseguito il computo del costo della manodopera sarebbe emersa l’assenza di qualsiasi utile di impresa e l’esecuzione della commessa in perdita con conseguente inattendibilità dell’offerta.

2. Il Nuovo Circondario Imolese si è costituito in giudizio ed ha concluso per la reiezione dell’appello.

3. La Cooperativa sociale Quadrifoglio S.C. Onlus si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto dell’appello.

4. Con memorie ex art. 73 c.p.a. le parti costituite hanno ribadito le loro censure e difese.

5. All’udienza del 22 febbraio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello non è fondato e va respinto per le seguenti ragioni.

7. I due motivi articolati da parte appellante possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi. Secondo la prospettazione del Consorzio appellante, infatti, l’offerta presentata dalla cooperativa controinteressata sarebbe stata formulata in violazione del costo della manodopera per un triplice ordine di ragioni (accorpamento delle voci P.T. R. e sanità integrativa, previsione di sgravi inesistenti e utilizzo di un divisore annuo diverso da quello ministeriale), mentre se quest’ultimo fosse stato correttamente calcolato sarebbe emersa l’assenza di qualsiasi utile di impresa e l’esecuzione della commessa in perdita con conseguente inattendibilità dell’offerta.

7.1. Occorre premettere che secondo il costante orientamento della giurisprudenza, anche di questa Sezione, la valutazione di congruità dell’offerta anomala consiste in un procedimento il cui esito è rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante, è globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono (Cons. Stato, III, 9421 del 2023; n. 3917 del 2021; Cons. Stato, V, n. 9139 del 2022).

7.2. Tanto premesso, con riguardo all’accorpamento delle voci attinenti al P.T.R. - premio territoriale di risultato - e alla sanità integrativa la sentenza appellata, dato atto dell’inesistenza di una preclusione al detto accorpamento, ha evidenziato che “dalla lettura dei giustificativi del 12 agosto 2022 emerge chiaramente che “l’accorpamento” delle voci “Contratto di 2°livello ed Assistenza sanitaria integrativa” è espressione di sinteticità espressiva, avendo la controinteressata indicato che detti costi saranno, evidentemente entrambi, “calcolati ai sensi di quanto ad oggi territorialmente previsto dalle normative vigenti e dall’art. 87 del CCNL Cooperative sociali e, in particolare, per quanto riguarda l’integrativo provinciale, in assenza di specifica quantificazione per l’anno in corso, tenuto comunque conto dei valori definiti dall’ultimo integrativo a suo tempo sottoscritto su Bologna”.

7.3. A fronte della detta motivazione parte appellante ribadisce l’erroneità del computo di tali due voci che avrebbe comportato l’indicazione di valori più bassi dei costi medi orari delle diverse qualifiche da parte della Cooperativa Quadrifoglio, senza però fornire alcun elemento idoneo a dimostrare che il computo e, in particolare, il valore di 0,45/0,47, indicato nei chiarimenti, non sia corrispondente alla somma delle due voci di costo e che vi sia stata una violazione dei minimi salariali. Né, come condivisibilmente affermato nelle memorie difensive delle appellate, l’erroneità del computo delle dette voci accorpate e la conseguente violazione dei minimi salariali emerge dal contratto provinciale che non reca importi, ovvero dalla Tabellare Bologna e dall’Accordo ERT poiché né la misura dell’ERT in ragione del 3% della retribuzione lorda annua, né il costo relativo alla sanità integrativa stabilito a livello di contrattazione territoriale in euro 66,00 annui, valgono a smentire le percentuali indicate dalla controinteressata cooperativa Quadrifoglio e comprovare l’illegittima decurtazione della retribuzione oraria contrattualmente prescritta.

8. Con riguardo alla dedotta previsione di sgravi contributivi inesistenti, osserva il Collegio che nei giustificativi la controinteressata aveva condizionato l’utilizzo degli sgravi previsti dall’art. 1, commi da 10 a 15, della legge n. 178 del 2020 alla proroga della possibilità di farvi ricorso da parte della Commissione Europea, sulla base di un giudizio prognostico fondato su quanto avvenuto per l’anno 2021 e avallato dal R.U.P., nonché che nel corso del 2023 con la decisione C (2023) 4061 del 19 giugno 2023 la Commissione europea ha autorizzato la concedibilità degli esoneri per le assunzioni/trasformazioni a tempo indeterminato effettuate dall’1 luglio 2022 ed entro il 31 dicembre 2023.

8.1. Il motivo è infondato anche per la parte in cui deduce che la Cooperativa controinteressata non avrebbe potuto usufruire dei citati sgravi contributivi in quanto 22 dei 29 operatori già impiegati nel servizio, in relazione ai quali era stata manifestata l’intenzione di riassorbimento, erano già stati assunti a tempo indeterminato dal precedente datore di lavoro.

Dalla lettura dell’art. 1, comma 103, della legge n. 205 del 2017 emerge che è consentito al nuovo datore di lavoro di utilizzare gli sgravi contributivi per le nuove assunzioni anche di lavoratori già con contratto a tempo indeterminato “nelle ipotesi in cui il lavoratore, per la cui assunzione a tempo indeterminato è stato parzialmente fruito l’esonero di cui al comma 100, sia nuovamente assunto a tempo indeterminato da altri datori di lavoro privati”, in tale frangente “il beneficio è riconosciuto agli stessi datori per il periodo residuo utile alla piena fruizione, indipendentemente dall’età anagrafica del lavoratore alla data delle nuove assunzioni”.

Quanto, infine, all’entità dello sgravio contributivo l’art. 1, comma 10, della legge n. 178 del 2020 stabilisce che “l’esonero contributivo (..) è riconosciuto nella misura del 100 per cento, per un periodo massimo di trentasei mesi, nel limite massimo di importo pari a 6.000 euro annui, con riferimento ai soggetti che alla data della prima assunzione incentivata ai sensi del presente comma e dei commi da 11 a 15 del presente articolo non abbiano compiuto il trentaseiesimo anno di età”.

9. E’ infondata e da disattendere anche la doglianza relativa all’utilizzo di un divisore annuo del costo del lavoro (1.580 ore) differente e più alo rispetto a quanto indicato dal Ministero (1.548 ore), in assenza di prova del legittimo scostamento ai fini della riduzione del costo del lavoro.

9.1. Secondo la costante giurisprudenza, dalla quale non si ravvisano valide ragioni per discostarsi, i costi medi della manodopera, indicati nelle tabelle ministeriali, non assumono valore di parametro assoluto e inderogabile, ma svolgono una funzione indicativa, ben potendo l’impresa concorrente evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti (e di eventuali costi inferiori) in relazione a valutazioni statistiche ed analisi aziendali (Cons. Stato, V, n. 1099 del 2019; n. 1176 del 2014).

9.2. Atteso che le tabelle ministeriali non sono inderogabili, non sussiste il difetto di istruttoria e di motivazione dedotto da parte appellante, avendo la Stazione appaltante esaminato e valutato le giustificazioni fornite dalla Cooperativa Quadrifoglio ai fini del controllo di cui all’art. 95, comma 10, del d. lgs. n. 50 del 2016 ed avendo ritenuto le stesse congrue e convincenti senza che l’appellante abbia fornito elementi atti a dimostrare l’effettiva esistenza di una considerevole ed ingiustificata differenza dei costi della manodopera.

In particolare dalle giustificazioni si evince che lo scostamento operato dalla Cooperativa rispetto alle indicazioni contenute nelle Tabelle ministeriali è stato rideterminato sulla base dello storico medio aziendale, che evidenzia un “assenteismo medio per malattie inferiore alle 85-86 h/anno contro le 120 previste dalle Tabelle” e “del conteggio delle ore di Formazione/Aggiornamento e Formazione/Informazione in materia di sicurezza operato a parte, nell’ambito dei costi specificamente esposti sotto la voce ‘Attività di Formazione/Supervisione’ e ‘Costi di Sicurezza’”.

10. E’, infine, infondato anche il secondo motivo poiché non essendo stata dimostrata l’illegittimità e l’inattendibilità dell’offerta della controinteressata per violazione dei costi della manodopera, non è stata neanche dimostrata l’erroneità del computo degli stessi e conseguentemente che l’offerta della Cooperativa Quadrifoglio fosse in perdita.

11. Per le esposte considerazioni l’appello deve essere respinto.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante alla rifusione in favore del Nuovo Circondario Imolese e della Cooperativa sociale Quadrifoglio S.C. Onlus alla rifusione delle spese di lite, liquidate in complessivi euro 6.000,00, in ragione di euro 3.000,00 per ciascuna, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO